黨的十九屆五中全會提出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”，2021年中央“一號文件”進一步強調了農業農村優先發展的必要性和緊迫性，這些新戰略，為促進我國農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展提供了重要遵循。當前，我國發展不平衡不充分問題在農業農村領域表現尤為突出，“農業農村優先發展”成為解決我國經濟發展過程中長期存在的不平衡不充分問題的關鍵。

從系統動態平衡理論出發，我國在農業農村發展戰略和頂層設計層面，既要保證農村發展戰略和製度框架的穩定性、連續性和承繼性，又要把握時機，通過系統性製度創新，對阻礙農業農村發展的製度痼疾進行及時革除。

在未來一個較長的時期，農業農村發展要與“雙循環”新發展格局構建相結合，要與中國未來高質量均衡發展相結合。“雙循環”戰略下的農業農村優先發展，在頂層設計層面主要涉及三大協調。

第一，城鄉協調。要進一步促進城鄉統籌發展和城鄉一體化，尤其是促進城鄉公共服務均等化，提升農村居民的社會公共服務水平和社會保障水平，從而助力消除城鄉二元結構。

第二，工農協調。新技術發展給工業產業部門和農業產業部門協調互補、融合發展帶來前所未有的有利條件，鄉村新型工業化前景廣闊，農業產業轉型升級和一二三產業融合獲得空前歷史機遇。

第三，區域協調。重視邊疆地區、相對貧困地區、民族地區的農業農村發展，加大欠發達地區的扶貧開發力度，促進各要素從發達地區向不發達地區流動和配置，促進區域協調發展，縮小區域發展差距。

從頂層設計層面看，“三大協調”的關鍵是促進要素在城鄉之間雙向流動和合理配置，促進金融要素和人才要素向農村回流，打破阻礙要素流動的各種體製機製障礙，使農村活力得以充分激發。

未來中國農業農村優先發展戰略包含三大製度板塊：

1、以新型城鎮化和土地製度創新為抓手，推動鄉村全面振興

第一，進一步釋放新型城鎮化紅利，消除阻礙城鎮化深入推進的各種製度壁壘。中國未來要堅持以“小城鎮建設”為核心發展新型城鎮化，促進縣域城市周邊“核心城鎮”的發展，通過“核心城鎮”的產業發展、公共服務的完善和人才積聚，使縣域周邊形成富有生機與活力、與農村經濟社會保持良好互動的經濟增長群和生活服務群。小城鎮建設要註重解決鄉村產業發展的核心問題，進而建立統籌城鄉公共服務、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉治理的城鄉互動機製。進入小城鎮的農村人口，一方面逐步享受與市民均等的社會保障和公共服務，一方面因自身與鄉村的天然聯系，在小城鎮和農村之間起到中介和橋梁作用，進而推動鄉村產業轉型、增強鄉村治理效能。

第二，探索集體建設用地入市新模式，使農民分享城鎮化和鄉村工業化紅利。未來，為進一步推動集體建設用地入市和構建城鄉統一的建設用地市場，要進一步打破集體土地的種種限製，充分釋放農村集體土地要素活力，提高資源利用效率；要加強農村土地統籌規劃，優化用地結構和布局，發揮市場在資源配置中的決定性作用；探索農村土地產權交易所等形式，促進農村集體建設用地跨區域交易和市場化配置。

第三，通過系統性的製度創新，推動各種要素回流農村農業。具體而言，一方面通過製度引導與激勵，鼓勵優秀勞動力和人才回鄉；另一方面通過農村金融機構發揮積極作用，鼓勵資本回鄉為農村發展助力。同時，製度和政策還應鼓勵城市精英下鄉，使城市各類人力資源為農村帶來新的資金、技術和理念，進而盤活農村各種要素。唯有把原來農村向城市的單向要素流動轉變為城鄉之間的雙向要素流動農村和城市之間的藩籬才會被拆除，城鄉的協調發展才會實現。

2、以“後脫貧時代”治理相對貧困為抓手，以“製度普惠”理念推動欠發達地區全面發展

第一，消除絕對貧困為中國減貧和經濟增長提供了強大動力。大規模脫貧攻堅提高了貧困人群的收入水平，也提高了欠發達地區的整體收入水平。同時，隨著脫貧攻堅的推進，欠發達地區的交通和通信等基礎設施狀況、農村產業發展水平、教育和醫療設施等都有了顯著改善，東西部差距和城鄉差距進一步縮小，促進了經濟增長，提升了消費需求和投資需求。因此，從某種意義上說，扶貧既是重要的民生工程、民心工程，也是重要的“增長引擎”，故而民生就是增長，而且是“好增長”，是“可持續的增長”。

第二，治理相對貧困的關鍵：從“製度二元”到“製度普惠”。“製度普惠”不僅對治理相對貧困至關重要，而且是激活農村基本消費需求、擴大內需、促進經濟可持續均衡發展的關鍵對策。為此，我們必須深入變革農村教育製度、農村合作醫療製度、農村養老和社會保障製度、公共衛生製度、鄉村社區管理的財政支持製度等，努力使城鄉公共服務實現均等供給、平衡供給，破除人為“製度二元”格局，爭取實現“製度普惠”。再者，隨著農村居民享受的社會保障和公共服務等逐漸與城市居民相同，城鄉社會保障與公共服務差距逐漸消失，我國在農村土地改革上的“後顧之憂”將大幅降低，土地所承載的“農村社會保障”功能將逐步消失。這為更深層次的農村土地製度變革、農地大規模流轉和集約化經營提供了製度基礎。

3、以農村組織化和集約化經營為抓手，推動農業現代化和農村現代化

第一，積極推動農村合作經濟組織、農村集體經濟組織發展壯大和升級。未來農村合作經濟和集體經濟的轉型升級需要系統的政策支持框架。一方面，國家要完善合作經濟和集體經濟的法律製度框架，進一步改善其內部治理，明晰其產權結構和利益分配機製，規範其運作機製；另一方面，國家應通過各種形式進行市場開拓、產業鏈構建、基礎設施和農業技術、人力資本和管理能力等方面的扶持。同時，各地方政府應因地製宜，進行土地流轉和土地租賃等方面的製度創新，支持合作經濟和集體經濟組織獲得規模經濟效應，建立合作經濟和集體經濟與農民的土地交易和利益共享機製。

第二，通過土地製度創新推動集約化經營，培育新型農村經營主體和現代化大農業集團。我國目前以小農生產為主體的農業生產經營模式，在與全球農業巨頭的競爭格局中脆弱不堪。未來我國應進一步深化農業土地製度改革，加快推動土地流轉，完善土地交易製度，促進農業規模化經營，為現代化農業提供物質基礎；在製度層面鼓勵適度規模化的家庭農場和龍頭企業快速發展，尤其鼓勵農業產業鏈整合，培育大型農業企業集團，並使其能夠在整個產業鏈上具備全球競爭力；引入現代化農業生產組織形式和管理方法，提高農村經營主體的抗風險能力，提高農村經營主體適應市場需求的能力，為農業現代化提供組織載體。同時，我國還要積極借助農墾體系，發揮農墾作為農業現代化領軍者和國家隊的重要作用，通過國有農墾體系的技術創新和產業整合，打造中國自己的農業“航空母艦”。

作者簡介：

王曙光

意昂3体育官网經濟學院教授，博士生導師，意昂3体育官网產業與文化研究所常務副所長。先後獲意昂3体育官网經濟學學士、碩士和博士學位，留校任教至今。已出版經濟學著作《維新中國：中華人民共和國經濟史論》《中國論衡》《中國農村》《中國方略》《問道鄉野》《天下農本》《金融倫理學》《農村金融學》等20余部，並出版《燕園拾塵》《燕園困學》《燕園讀人》《燕園論藝》及《老子心詮》《論語心歸》等著作。